Par arr\u00eat du 26 f\u00e9vrier 2025 (Affaire C-824\/24\u00a0 – Commission c. Belgique), la Cour de justice de l\u2019Union europ\u00e9enne d\u00e9clare la \u00ab garantie d\u2019ach\u00e8vement \u00bb pr\u00e9vue par la loi Breyne contraire aux articles 16 (libres prestations des services) et 23 (assurances et garanties professionnelles) de la directive 2006\/123\/CE du Parlement europ\u00e9en et du Conseil, du 12 d\u00e9cembre 2006, relative aux services dans le march\u00e9 int\u00e9rieur.<\/p>\n
Le 7 avril 2022, la Commission europ\u00e9enne a adress\u00e9 une lettre au Royaume de Belgique pour s\u2019interroger sur la compatibilit\u00e9 de l\u2019article 12 de la loi Breyne avec les articles 16 et 23 de la directive 2006\/123 relative aux services.\u00a0 Suivant la Commission, le fait que les entrepreneurs agr\u00e9\u00e9s doivent constituer un cautionnement \u00e9quivalant \u00e0 5 % du prix total du b\u00e2timent, tandis que les entrepreneurs non agr\u00e9\u00e9s doivent fournir une garantie financi\u00e8re correspondant \u00e0 100 % du prix total (article 12 de la loi Breyne) cr\u00e9erait une diff\u00e9rence qui d\u00e9savantagerait les entrepreneurs non agr\u00e9\u00e9s et limiterait la libre prestation de services, notamment pour les entreprises \u00e9tablies dans d\u2019autres \u00c9tats membres qui souhaiteraient intervenir en Belgique.<\/p>\n
La Commission estimait \u00e9galement que cette obligation de garantie de 100 % n\u2019\u00e9tait pas conforme \u00e0 l\u2019article 23 de la directive 2006\/123 qui n’autorise les \u00c9tats membres \u00e0 exiger une garantie financi\u00e8re que dans l’hypoth\u00e8se o\u00f9 si celle-ci est proportionn\u00e9e au risque li\u00e9 \u00e0 l\u2019activit\u00e9 exerc\u00e9e. Pour la Commission, imposer une garantie \u00e9quivalente \u00e0 l\u2019int\u00e9gralit\u00e9 du prix du b\u00e2timent aux entrepreneurs non agr\u00e9\u00e9s, alors que les entrepreneurs agr\u00e9\u00e9s ne doivent garantir que 5 %, ne respecterait pas ce principe de proportionnalit\u00e9.<\/p>\n
En r\u00e9ponse, la Belgique soutenait que l\u2019agr\u00e9ation atteste de la solvabilit\u00e9 et de la capacit\u00e9 technique et financi\u00e8re des entrepreneurs, ce qui justifie une garantie plus faible pour ceux qui en disposent. Pour les entrepreneurs non agr\u00e9\u00e9s, la garantie de 100 % serait n\u00e9cessaire afin de prot\u00e9ger les consommateurs, faute de pouvoir \u00e9valuer leur solvabilit\u00e9. La Commission jugeant ces arguments insuffisants a adress\u00e9 une lettre de mise en demeure en f\u00e9vrier 2023, suivie d\u2019un avis motiv\u00e9 en novembre 2023. La Belgique n\u2019ayant pas modifi\u00e9 sa position, la Commission a finalement introduit un recours contre elle le 3 d\u00e9cembre 2024.<\/p>\n
La Cour de justice consid\u00e8re que le m\u00e9canisme de la garantie d’ach\u00e8vement pr\u00e9vu \u00e0 l’article 12 de la loi Breyne constitue bien une \u00ab exigence \u00bb au sens de la directive, car elle subordonne l\u2019exercice d\u2019une activit\u00e9 de construction immobili\u00e8re en Belgique \u00e0 une condition suppl\u00e9mentaire. Cette exigence est susceptible de restreindre la libre prestation de services pour les prestataires \u00e9tablis dans d\u2019autres \u00c9tats membres.<\/p>\n
La Cour confirme la position de la Commission tant en ce qui concerne la violation des l’article 14 que de l’article 23 de la directive.<\/p>\n
En ce qui concerne la violation de l\u2019article 16 de la directive 2006\/123, la Cour rappelle que cet article permet aux \u00c9tats membres d\u2019imposer certaines exigences pour la prestation de services uniquement si elles sont justifi\u00e9es par des motifs pr\u00e9cis : l\u2019ordre public, la s\u00e9curit\u00e9 publique, la sant\u00e9 publique ou la protection de l\u2019environnement, et \u00e0 condition qu\u2019elles respectent les principes de non-discrimination, de n\u00e9cessit\u00e9 et de proportionnalit\u00e9.<\/p>\n
Pour la Cour ces motifs d\u2019ordre public ou de s\u00e9curit\u00e9 publique supposent l\u2019existence d\u2019une menace r\u00e9elle, actuelle et suffisamment grave pour un int\u00e9r\u00eat fondamental de la soci\u00e9t\u00e9. Or, la Belgique ne d\u00e9montre pas que l\u2019obligation de garantie de 100 % vise \u00e0 pr\u00e9venir une telle menace. En outre, la protection des consommateurs ne peut pas \u00eatre invoqu\u00e9e pour justifier cette restriction, car la directive pr\u00e9voit de mani\u00e8re exhaustive les motifs admissibles pour limiter la libre prestation de services, et cette justification n\u2019en fait pas partie.<\/p>\n
La Cour en conclut qu\u2019en imposant une garantie de 100 % aux entrepreneurs non agr\u00e9\u00e9s, elle a manqu\u00e9 aux obligations pr\u00e9vues par l\u2019article 16 de la directive 2006\/123.<\/p>\n
En ce qui concerne la violation de l\u2019article 23, la Cour rappelle qu\u2019il impose deux conditions : l\u2019existence d\u2019un risque direct li\u00e9 \u00e0 la prestation de services et la proportionnalit\u00e9 de la garantie par rapport \u00e0 ce risque.<\/p>\n
Elle reconna\u00eet que l\u2019activit\u00e9 de construction peut entra\u00eener un risque financier pour les consommateurs en cas de faillite de l\u2019entrepreneur. Cependant, elle constate que la diff\u00e9rence entre une garantie de 100 % et un cautionnement de 5 % ne correspond pas de mani\u00e8re coh\u00e9rente \u00e0 l\u2019objectif de protection des consommateurs.<\/p>\n
En effet, la r\u00e9glementation aboutit paradoxalement \u00e0 prot\u00e9ger davantage les acqu\u00e9reurs qui contractent avec un entrepreneur non agr\u00e9\u00e9 qu\u2019avec un entrepreneur agr\u00e9\u00e9. En outre, pour la Cour, d\u2019autres m\u00e9canismes de la loi Breyne, comme le transfert progressif de propri\u00e9t\u00e9 et le paiement \u00e9chelonn\u00e9 des travaux, offrent d\u00e9j\u00e0 une protection aux consommateurs.<\/p>\n
D\u00e8s lors, la Cour estime que l\u2019obligation de garantie de 100 % est disproportionn\u00e9e et d\u00e9passe ce qui est n\u00e9cessaire pour atteindre l\u2019objectif poursuivi, ce qui constitue une violation de l\u2019article 23 de la directive 2006\/123. Pour la Cour, l’article 12 de la loi Breyne viole donc bien l’aricle 23 de la directive.<\/p>\n
En cons\u00e9quence, la Cour conclut que la Belgique a manqu\u00e9 \u00e0 ses obligations d\u00e9coulant des articles 16 et 23 de la directive 2006\/123. Elle juge que l\u2019obligation impos\u00e9e aux entrepreneurs non agr\u00e9\u00e9s de fournir une garantie d\u2019ach\u00e8vement de 100 % du prix total du b\u00e2timent constitue une restriction injustifi\u00e9e et disproportionn\u00e9e \u00e0 la libre prestation de services.<\/p>\n