<\/p>\n
1. Objet de l\u2019affaire<\/strong><\/p>\n La Cour de justice de l\u2019Union europ\u00e9enne (CJUE) est interrog\u00e9e sur l\u2019interpr\u00e9tation de la directive 2006\/123\/CE du 12 d\u00e9cembre 2006 relative aux services dans le march\u00e9 int\u00e9rieur, dans le contexte de la r\u00e9glementation applicable aux h\u00e9bergements touristiques en R\u00e9gion de Bruxelles-Capitale. L\u2019affaire porte principalement sur la compatibilit\u00e9 avec cette directive d\u2019un r\u00e9gime d\u2019autorisation pr\u00e9alable imposant notamment une attestation de conformit\u00e9 urbanistique et, dans certaines circonstances, un permis d\u2019urbanisme pour exploiter un logement \u00e0 des fins touristiques.<\/p>\n 2. Les faits et r\u00e9troactes<\/strong><\/p>\n Smartflats, une soci\u00e9t\u00e9 active dans la location de logements de courte dur\u00e9e \u00e0 Bruxelles, a introduit, le 10 septembre 2020, une d\u00e9claration pr\u00e9alable pour exploiter un h\u00e9bergement touristique. Sa demande a \u00e9t\u00e9 d\u00e9clar\u00e9e irrecevable en novembre 2021, car le dossier \u00e9tait incomplet et aucun num\u00e9ro d\u2019enregistrement ne lui avait \u00e9t\u00e9 d\u00e9livr\u00e9.<\/p>\n Smartflats a rencontr\u00e9 des difficult\u00e9s pour obtenir l\u2019attestation de s\u00e9curit\u00e9 incendie, notamment parce que les autorit\u00e9s consid\u00e9raient qu\u2019une attestation de conformit\u00e9 urbanistique \u00e9tait \u00e9galement n\u00e9cessaire. Malgr\u00e9 plusieurs d\u00e9marches, la soci\u00e9t\u00e9 n\u2019a pas obtenu les documents requis. Les autorit\u00e9s lui ont donc ordonn\u00e9, en novembre 2022, de cesser imm\u00e9diatement l\u2019exploitation de l\u2019h\u00e9bergement. Smartflats a n\u00e9anmoins poursuivi son activit\u00e9.<\/p>\n En juillet 2023, Smartflats a saisi le tribunal de premi\u00e8re instance francophone de Bruxelles pour demander la lev\u00e9e de l\u2019ordre de cessation. Sa demande a \u00e9t\u00e9 rejet\u00e9e en novembre 2023, et la R\u00e9gion de Bruxelles-Capitale a obtenu que l\u2019interdiction soit assortie d\u2019une astreinte. Smartflats a alors interjet\u00e9 appel devant la cour d\u2019appel de Bruxelles, en soutenant notamment que les obligations relatives \u00e0 la s\u00e9curit\u00e9 incendie et \u00e0 la conformit\u00e9 urbanistique \u00e9taient contraires \u00e0 la directive europ\u00e9enne 2006\/123 sur les services.<\/p>\n La cour d\u2019appel consid\u00e8re que le r\u00e9gime d\u2019autorisation poursuit des objectifs l\u00e9gitimes, notamment la protection des touristes et de l\u2019environnement urbain. Elle s\u2019interroge toutefois sur sa proportionnalit\u00e9 et sur la clart\u00e9 des r\u00e8gles applicables. En particulier, la distinction entre un logement et un \u00e9tablissement h\u00f4telier peut entra\u00eener des incertitudes, notamment lorsque les autorit\u00e9s communales disposent d\u2019une marge d\u2019appr\u00e9ciation pour d\u00e9terminer si un permis d\u2019urbanisme est n\u00e9cessaire.<\/p>\n La cour d\u2019appel demande \u00e0 la Cour de justice de pr\u00e9ciser si la directive 2006\/123 s\u2019applique aux r\u00e8gles d\u2019urbanisme lorsqu\u2019elles influencent l\u2019acc\u00e8s \u00e0 une activit\u00e9 touristique, et si le r\u00e9gime bruxellois de d\u00e9claration pr\u00e9alable et d\u2019enregistrement est proportionn\u00e9. Elle souhaite \u00e9galement savoir si l\u2019exigence d\u2019une attestation de conformit\u00e9 urbanistique respecte les principes de clart\u00e9, d\u2019objectivit\u00e9 et de s\u00e9curit\u00e9 juridique, ainsi que les garanties proc\u00e9durales impos\u00e9es par le droit europ\u00e9en. Enfin, elle demande si, en cas d\u2019ill\u00e9galit\u00e9 de cette exigence, seule cette condition doit \u00eatre \u00e9cart\u00e9e ou si l\u2019ensemble du r\u00e9gime d\u2019autorisation doit \u00eatre remis en cause.<\/p>\n 3. Le raisonnement de la Cour<\/strong><\/p>\n La premi\u00e8re question concerne l\u2019applicabilit\u00e9 de la directive 2006\/123 \u00e0 une r\u00e9glementation nationale relative \u00e0 l\u2019am\u00e9nagement du territoire et \u00e0 l\u2019urbanisme, qui d\u00e9termine notamment la destination des immeubles. En principe, les r\u00e8gles d\u2019urbanisme g\u00e9n\u00e9rales, applicables tant aux professionnels qu\u2019aux particuliers, \u00e9chappent au champ d\u2019application de cette directive lorsqu\u2019elles ne r\u00e9glementent pas sp\u00e9cifiquement l\u2019acc\u00e8s \u00e0 une activit\u00e9 de service ou son exercice. Toutefois, la Cour souligne que cette exclusion ne s\u2019applique pas lorsque les r\u00e8gles urbanistiques constituent une composante du r\u00e9gime d\u2019autorisation encadrant sp\u00e9cifiquement l\u2019activit\u00e9 d\u2019h\u00e9bergement touristique.<\/p>\n En R\u00e9gion de Bruxelles-Capitale, l\u2019exploitation d\u2019un h\u00e9bergement touristique suppose une d\u00e9claration pr\u00e9alable et l\u2019enregistrement aupr\u00e8s des autorit\u00e9s r\u00e9gionales comp\u00e9tentes. Cet enregistrement n\u00e9cessite notamment la production d\u2019une attestation de conformit\u00e9 urbanistique. Lorsque le logement initialement destin\u00e9 \u00e0 l\u2019habitation r\u00e9sidentielle est exploit\u00e9 comme un \u00e9tablissement h\u00f4telier, un permis d\u2019urbanisme peut \u00e9galement \u00eatre requis pour modifier sa destination. La Cour consid\u00e8re donc que ces exigences urbanistiques, lorsqu\u2019elles conditionnent l\u2019acc\u00e8s \u00e0 l\u2019activit\u00e9 d\u2019h\u00e9bergement touristique, rel\u00e8vent du champ d\u2019application de la directive Services.<\/p>\n La troisi\u00e8me question porte sur la conformit\u00e9 du r\u00e9gime d\u2019autorisation pr\u00e9alable aux articles 9 et 10 de la directive 2006\/123. Selon l\u2019article 9, un tel r\u00e9gime doit \u00eatre non discriminatoire, justifi\u00e9 par une raison imp\u00e9rieuse d\u2019int\u00e9r\u00eat g\u00e9n\u00e9ral et proportionn\u00e9 \u00e0 l\u2019objectif poursuivi. La Cour reconna\u00eet que la protection des touristes et celle de l\u2019environnement urbain, notamment en mati\u00e8re de logement, constituent des raisons imp\u00e9rieuses d\u2019int\u00e9r\u00eat g\u00e9n\u00e9ral susceptibles de justifier un r\u00e9gime d\u2019autorisation pr\u00e9alable.<\/p>\n La reconnaissance d\u2019objectifs l\u00e9gitimes ne suffit cependant pas \u00e0 rendre le r\u00e9gime automatiquement conforme au droit de l\u2019Union. Conform\u00e9ment au principe de proportionnalit\u00e9, le dispositif doit \u00eatre adapt\u00e9 \u00e0 la r\u00e9alisation de ces objectifs et ne pas aller au-del\u00e0 de ce qui est n\u00e9cessaire. Il faut notamment v\u00e9rifier si des mesures moins contraignantes, telles qu\u2019un syst\u00e8me de d\u00e9claration accompagn\u00e9 de contr\u00f4les a posteriori, permettraient d\u2019assurer une protection \u00e9quivalente. Cette appr\u00e9ciation appartient \u00e0 la juridiction nationale, \u00e0 laquelle la Cour fournit des indications pour examiner les circonstances concr\u00e8tes.<\/p>\n S\u2019agissant de la s\u00e9curit\u00e9 des touristes, les autorit\u00e9s belges invoquent notamment la n\u00e9cessit\u00e9 de contr\u00f4ler pr\u00e9alablement la s\u00e9curit\u00e9 incendie, le casier judiciaire des exploitants, la souscription d\u2019une assurance et le respect des normes minimales d\u2019habitabilit\u00e9 et de salubrit\u00e9. La Cour pr\u00e9cise toutefois que, si d\u2019autres r\u00e9glementations garantissent d\u00e9j\u00e0 le respect des normes de s\u00e9curit\u00e9, d\u2019habitabilit\u00e9 et de salubrit\u00e9, leur existence doit \u00eatre prise en compte pour appr\u00e9cier la n\u00e9cessit\u00e9 du r\u00e9gime d\u2019autorisation pr\u00e9alable. De m\u00eame, l\u2019existence de syst\u00e8mes de d\u00e9claration et de contr\u00f4les a posteriori dans les R\u00e9gions flamande et wallonne constitue un indice de la possibilit\u00e9 d\u2019atteindre un niveau de protection similaire par des moyens moins restrictifs.<\/p>\n La Cour admet qu\u2019un r\u00e9gime d\u2019autorisation pr\u00e9alable puisse contribuer \u00e0 lutter contre la transformation des logements r\u00e9sidentiels en h\u00e9bergements touristiques et contre l\u2019augmentation des loyers. Sa n\u00e9cessit\u00e9 doit n\u00e9anmoins \u00eatre \u00e9tay\u00e9e par des \u00e9l\u00e9ments objectifs, tels que des \u00e9tudes d\u00e9montrant l\u2019incidence significative des h\u00e9bergements touristiques sur l\u2019offre de logements ou sur le niveau des loyers. La port\u00e9e g\u00e9ographique du dispositif doit \u00e9galement \u00eatre examin\u00e9e : une application uniforme \u00e0 toute la R\u00e9gion de Bruxelles-Capitale pourrait \u00eatre disproportionn\u00e9e si les tensions sur le march\u00e9 locatif ne concernent que certaines communes ou certains quartiers. Enfin, la Cour consid\u00e8re que l\u2019objectif de protection du logement ne justifie pas l\u2019imposition de cette obligation aux biens constituant la r\u00e9sidence principale de l\u2019exploitant, lorsque leur exploitation touristique temporaire ou partielle n\u2019affecte pas le march\u00e9 locatif de longue dur\u00e9e.<\/p>\n Les articles 10, paragraphes 1 et 2, de la directive Services exigent que les crit\u00e8res d\u2019octroi des autorisations soient notamment clairs, objectifs, non ambigus, transparents et accessibles. La Cour pr\u00e9cise que les r\u00e8gles nationales et les circulaires minist\u00e9rielles peuvent encadrer l\u2019appr\u00e9ciation des autorit\u00e9s communales, m\u00eame si ces circulaires ne poss\u00e8dent pas de valeur normative. Il appartient toutefois \u00e0 la juridiction nationale de v\u00e9rifier si ces instruments permettent aux exploitants de d\u00e9terminer de mani\u00e8re pr\u00e9visible les circonstances dans lesquelles une activit\u00e9 d\u2019h\u00e9bergement touristique entra\u00eene un changement de destination du bien. Si les communes disposent d\u2019un pouvoir discr\u00e9tionnaire leur permettant de d\u00e9cider selon de simples consid\u00e9rations d\u2019opportunit\u00e9, sans crit\u00e8res suffisamment pr\u00e9cis, le r\u00e9gime ne respecte pas les exigences de la directive.<\/p>\n La Cour rappelle que les demandes d\u2019attestation de conformit\u00e9 urbanistique doivent \u00eatre trait\u00e9es dans un d\u00e9lai raisonnable, fix\u00e9 et rendu public \u00e0 l\u2019avance. En cas de refus, la d\u00e9cision doit \u00eatre motiv\u00e9e et pouvoir faire l\u2019objet d\u2019un recours devant une juridiction ou une autre instance comp\u00e9tente. Ces garanties s\u2019appliquent \u00e0 la proc\u00e9dure de d\u00e9livrance de l\u2019attestation elle-m\u00eame, et pas uniquement \u00e0 celle de l\u2019autorisation d\u2019exploitation touristique. Par ailleurs, si le r\u00e9gime g\u00e9n\u00e9ral d\u2019autorisation est conforme \u00e0 la directive, mais que l\u2019exigence d\u2019une attestation urbanistique ne l\u2019est pas, la juridiction nationale doit v\u00e9rifier si cette exigence peut \u00eatre s\u00e9par\u00e9e du reste du r\u00e9gime. Si elle est d\u00e9tachable, seule cette condition doit \u00eatre \u00e9cart\u00e9e ; dans le cas contraire, l\u2019ensemble du r\u00e9gime doit \u00eatre laiss\u00e9 inappliqu\u00e9.<\/p>\n La CJUE conclut que la directive 2006\/123 s\u2019applique aux r\u00e8gles d\u2019urbanisme qui constituent une composante du r\u00e9gime d\u2019autorisation pr\u00e9alable des h\u00e9bergements touristiques. Elle admet qu\u2019un tel r\u00e9gime puisse \u00eatre justifi\u00e9 par la protection des touristes et du logement, \u00e0 condition qu\u2019il soit n\u00e9cessaire et proportionn\u00e9. Les crit\u00e8res d\u2019autorisation doivent \u00eatre transparents, accessibles, clairs et objectifs, et les proc\u00e9dures doivent offrir des garanties effectives de d\u00e9lai, de motivation et de recours. Enfin, lorsqu\u2019une condition particuli\u00e8re du r\u00e9gime est incompatible avec la directive, elle doit \u00eatre \u00e9cart\u00e9e si elle est d\u00e9tachable du reste du dispositif. L\u2019arr\u00eat \u00e9tablit ainsi un \u00e9quilibre entre la comp\u00e9tence des autorit\u00e9s nationales en mati\u00e8re d\u2019urbanisme et de politique du logement et le respect de la libert\u00e9 de prestation des services dans le march\u00e9 int\u00e9rieur.<\/p>\n Par ces motifs, la Cour (deuxi\u00e8me chambre) dit pour droit\u00a0:<\/p>\n 1)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0L\u2019article\u00a02 de la directive\u00a02006\/123\/CE du Parlement europ\u00e9en et du Conseil, du 12\u00a0d\u00e9cembre 2006, relative aux services dans le march\u00e9 int\u00e9rieur, lu en combinaison avec le consid\u00e9rant\u00a09 de celle-ci,<\/b><\/p>\n doit \u00eatre interpr\u00e9t\u00e9 en ce sens que\u00a0:<\/b><\/p>\n cette directive s\u2019applique \u00e0 une r\u00e9glementation nationale relative \u00e0 l\u2019am\u00e9nagement du territoire et \u00e0 l\u2019urbanisme qui d\u00e9termine notamment la destination des immeubles et s\u2019applique formellement tant aux prestataires d\u2019une activit\u00e9 de service qu\u2019aux personnes agissant \u00e0 titre priv\u00e9, d\u00e8s lors que, combin\u00e9e aux dispositions d\u2019une autre r\u00e9glementation nationale instituant un r\u00e9gime d\u2019autorisation pr\u00e9alable r\u00e9gissant l\u2019acc\u00e8s \u00e0 l\u2019activit\u00e9 d\u2019h\u00e9bergement touristique, elle constitue l\u2019une des composantes de ce r\u00e9gime.<\/b><\/p>\n 2)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0L\u2019article\u00a09, paragraphe\u00a01, sous\u00a0b) et c), de la directive\u00a02006\/123<\/b><\/p>\n doit \u00eatre interpr\u00e9t\u00e9 en ce sens que\u00a0:<\/b><\/p>\n il ne s\u2019oppose pas \u00e0 une r\u00e9glementation nationale qui, pour des motifs visant \u00e0 prot\u00e9ger les touristes ainsi que l\u2019environnement urbain, impliquant le logement, soumet l\u2019activit\u00e9 d\u2019h\u00e9bergement touristique \u00e0 un r\u00e9gime d\u2019autorisation pr\u00e9alable, pour autant que, en tenant compte, notamment, de sa port\u00e9e g\u00e9ographique et de son incidence sur les besoins r\u00e9sidentiels des zones urbaines dans lesquelles il s\u2019applique, ce r\u00e9gime soit n\u00e9cessaire pour la r\u00e9alisation de ces objectifs et que ces derniers ne puissent pas \u00eatre r\u00e9alis\u00e9s par une mesure moins contraignante, notamment parce qu\u2019un contr\u00f4le a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacit\u00e9 r\u00e9elle.<\/b><\/p>\n 3)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0L\u2019article\u00a010, paragraphes\u00a01 et 2, sous\u00a0d) \u00e0 g), de la directive\u00a02006\/123<\/b><\/p>\n doit \u00eatre interpr\u00e9t\u00e9 en ce sens que\u00a0:<\/b><\/p>\n il ne s\u2019oppose pas \u00e0 une r\u00e9glementation nationale qui soumet l\u2019activit\u00e9 d\u2019h\u00e9bergement touristique \u00e0 un r\u00e9gime d\u2019autorisation pr\u00e9alable, lequel impose notamment la pr\u00e9sentation d\u2019une attestation de conformit\u00e9 urbanistique relative au bien immobilier concern\u00e9, dont l\u2019octroi est subordonn\u00e9, en vertu de la r\u00e9glementation nationale en mati\u00e8re d\u2019am\u00e9nagement du territoire et d\u2019urbanisme, \u00e0 la d\u00e9livrance d\u2019un permis d\u2019urbanisme lorsque l\u2019exploitation de ce bien \u00e0 des fins d\u2019h\u00e9bergement touristique implique un changement de sa destination de \u00ab\u00a0logement\u00a0\u00bb en \u00ab\u00a0\u00e9tablissement h\u00f4telier\u00a0\u00bb et que l\u2019exploitation d\u2019un tel logement \u00e0 des fins d\u2019h\u00e9bergement touristique est susceptible d\u2019\u00eatre qualifi\u00e9e d\u2019\u00ab\u00a0\u00e9tablissement h\u00f4telier\u00a0\u00bb, pour autant que les conditions d\u2019octroi de cette attestation et, le cas \u00e9ch\u00e9ant, d\u2019un permis d\u2019urbanisme soient conformes aux exigences fix\u00e9es par cette disposition et que ces obligations puissent \u00eatre satisfaites dans des conditions transparentes et accessibles. La circonstance que l\u2019autorit\u00e9 communale dispose d\u2019un pouvoir d\u2019appr\u00e9ciation s\u2019agissant de la qualification dudit bien n\u2019est pas incompatible avec l\u2019article\u00a010, paragraphes\u00a01 et 2, de la directive\u00a02006\/123, d\u00e8s lors que ce pouvoir est suffisamment encadr\u00e9 par de telles exigences et soumis \u00e0 des garanties permettant de pr\u00e9venir son exercice arbitraire.<\/b><\/p>\n 4)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0L\u2019article\u00a010, paragraphe\u00a06, et l\u2019article\u00a013, paragraphe\u00a03, de la directive\u00a02006\/123<\/b><\/p>\n doivent \u00eatre interpr\u00e9t\u00e9s en ce sens que\u00a0:<\/b><\/p>\n une r\u00e9glementation nationale qui soumet l\u2019activit\u00e9 d\u2019h\u00e9bergement touristique \u00e0 un r\u00e9gime d\u2019autorisation pr\u00e9alable, qui impose la pr\u00e9sentation d\u2019une attestation d\u00e9livr\u00e9e par les autorit\u00e9s communales comp\u00e9tentes, confirmant que cet h\u00e9bergement est \u00e9tabli dans le respect de la r\u00e9glementation relative \u00e0 l\u2019am\u00e9nagement du territoire et \u00e0 l\u2019urbanisme, doit pr\u00e9voir, pour le traitement d\u2019une demande visant la d\u00e9livrance d\u2019une telle attestation, un d\u00e9lai raisonnable fix\u00e9 et rendu public \u00e0 l\u2019avance, une obligation de motivation de la part de ces autorit\u00e9s lors de l\u2019adoption d\u2019une d\u00e9cision refusant la d\u00e9livrance d\u2019une telle attestation et la possibilit\u00e9 d\u2019introduire un recours contre une telle d\u00e9cision.<\/b><\/p>\n 5)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0L\u2019article\u00a09, paragraphe\u00a01, et l\u2019article\u00a010, paragraphe\u00a02, de la directive\u00a02006\/123<\/b><\/p>\n doivent \u00eatre interpr\u00e9t\u00e9s en ce sens que\u00a0:<\/b><\/p>\n lorsqu\u2019un r\u00e9gime d\u2019autorisation pr\u00e9alable, r\u00e9gissant l\u2019acc\u00e8s \u00e0 l\u2019activit\u00e9 d\u2019h\u00e9bergement touristique, est conforme aux obligations \u00e9nonc\u00e9es \u00e0 cet article\u00a09, paragraphe\u00a01, mais que la condition de pr\u00e9senter une attestation de conformit\u00e9 urbanistique, faisant partie de ce r\u00e9gime, ne respecte pas les obligations \u00e9nonc\u00e9es \u00e0 cet article\u00a010, paragraphe\u00a02, ces dispositions exigent l\u2019inapplicabilit\u00e9 de cette seule condition pour autant que celle-ci est d\u00e9tachable du reste dudit r\u00e9gime d\u2019autorisation pr\u00e9alable.<\/b><\/p>\n <\/p>\n