Le 1er ao\u00fbt 2025 est entr\u00e9 en vigueur le sch\u00e9ma de d\u00e9veloppement du territoire (SDT), instrument d’am\u00e9nagement du territoire d\u00e9terminant la politique d’am\u00e9nagement du territoire sur l’ensemble du territoire wallon et destin\u00e9 un r\u00f4le important dans le cadre du principe d’optimisation spatiale introduite dans le Code du d\u00e9veloppement territorial par la r\u00e9forme de 2023 (entr\u00e9e en vigueur le 1er avril 2024). Ce principe d’optimisation spatiale vise \u00e0 r\u00e9aliser une recentralisation de l’urbanisation dans un but de limitation de l’usage de la voiture et de diminution de l’imperm\u00e9abilisation.\u00a0 Ce principe vise notamment \u00e0 lutter contre les effets du changement climatique.<\/p>\n
Le 20 ao\u00fbt 2024, un recours au Conseil d’Etat a \u00e9t\u00e9 introduit par l’ASBL Wallonie Picarde, la ville de Tournai et la ville de Mouscron contre l’arr\u00eat\u00e9 du Gouvernement wallon adoptant le sch\u00e9ma de d\u00e9veloppement du territoire ainsi que contre le sch\u00e9ma de d\u00e9veloppement du territoire.<\/p>\n
En substance, le recours faisait grief au sch\u00e9ma de d\u00e9veloppement du territoire de violer le plan de secteur. Le r\u00e9gime des centralit\u00e9s porterait, selon les requ\u00e9rantes, atteinte de mani\u00e8re disproportionn\u00e9e au contenu du plan de secteur.<\/p>\n
Le r\u00e9gime en question porterait \u00e9galement atteinte de mani\u00e8re trop importante \u00e0 l’autonomie communale en raison des contraintes mises \u00e0 la d\u00e9termination des centralit\u00e9s au moyen d’un sch\u00e9ma de d\u00e9veloppement pluricommunal (SDP) ou communal (SDP).<\/p>\n
Les requ\u00e9rantes estimaient que les choix op\u00e9r\u00e9s pour d\u00e9terminer les p\u00f4les majeurs violaient les articles 10 et 11 de la constitution, les villes de Tournai et de Mouscron n’\u00e9tant, en raison des crit\u00e8res retenus, pas reconnues comme \u00e9tant des p\u00f4les majeurs.<\/p>\n
Elles reprochaient \u00e9galement l’absence de r\u00e9ponse \u00e0 de nombreuses r\u00e9clamations et observations formul\u00e9es lors de l’enqu\u00eate publique et de la phase de consultation.<\/p>\n
Elles reprochaient \u00e9galement \u00e0 l’auteur du SDT d’avoir commis une erreur manifeste d\u2019appr\u00e9ciation en ne respectant pas, lors de l\u2019\u00e9laboration et de l\u2019adoption de la cartographie des centralit\u00e9s, la m\u00e9thodologie qu\u2019il se serait fix\u00e9e pour prendre sa d\u00e9cision. Elles lui reprochaient, en effet, d\u2019avoir d\u00e9fini ces centralit\u00e9s sur la base de polarit\u00e9s identifi\u00e9es sur le seul territoire de la Wallonie, alors que sa propre m\u00e9thodologie annon\u00e7ait la prise en consid\u00e9ration des \u00e9l\u00e9ments de structure territoriale en dehors des fronti\u00e8res de la Wallonie.<\/p>\n
Elles reprochaient enfin une \u00e9valuation environnementale insuffisante et une violation de l’article 23 de la Constitution qui interdit \u00e0 l’autorit\u00e9 administrative de diminuer de mani\u00e8re substantielle le degr\u00e9 de protection que les citoyens tirent d’une r\u00e9glementation (appel\u00e9e obligation de standstill ou “effet cliquet”) en ce que des atteintes seraient potentiellement port\u00e9es \u00e0 des sites de grandes qualit\u00e9s biologiques (Natura 2000 notamment), sans qu’une \u00e9valuation appropri\u00e9e des incidences sur l’environnement n’ait \u00e9t\u00e9 r\u00e9alis\u00e9e.<\/p>\n
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En ce qui concerne l’atteinte port\u00e9e au plan de secteur et la remise en cause de l’autonomie communale par le SDT, le Conseil d’Etat, consid\u00e8re que la cartographie des centralit\u00e9s reprises au SDT ne tient pas compte des projets de territoire que seule une planification communale ou r\u00e9gionale fine peut int\u00e9grer. Il s\u2019ensuit que les communes gardent la possibilit\u00e9 d\u2019adopter des centralit\u00e9s communales non pr\u00e9vues \u00e0 la cartographie r\u00e9gionale annex\u00e9e au SDT, notamment pour les r\u00e9serves fonci\u00e8res de terrains situ\u00e9es sur leur territoire et reprises au plan de secteur en zones d\u2019initiative communale. Les zones d\u2019enjeu communal et les zones d\u2019am\u00e9nagement communal concert\u00e9 (ZACC) peuvent \u00eatre reprises dans les centralit\u00e9s des SDC ou SDP. Il en r\u00e9sulte \u00e9galement que les communes peuvent d\u00e9finir cartographiquement ou strat\u00e9giquement, via leurs sch\u00e9mas, des priorit\u00e9s adapt\u00e9es au plan de secteur existant, aux circonstances locales ou aux projets d\u2019am\u00e9nagement futurs, sans devoir tenir compte des mesures guidant l\u2019urbanisation du SDT relatives \u00e0 la superficie en pleine terre et \u00e0 la densit\u00e9 en logement.<\/p>\n
Pour le Conseil d’Etat, les \u00ab crit\u00e8res de d\u00e9limitation des centralit\u00e9s \u00bb, vis\u00e9s \u00e0 l\u2019article D.II.2, \u00a7 4, 2\u00b0, du CoDT, s\u2019appliquent au plan de secteur, en ce compris \u00e0 la carte d\u2019affectation des sols, aux sch\u00e9mas et aux guides, et sont entr\u00e9s en vigueur le 1er ao\u00fbt 2024. Les communes peuvent pr\u00e9voir, sur leur territoire, des centralit\u00e9s qui ne sont pas reprises dans les centralit\u00e9s cartographi\u00e9es du SDT et qui r\u00e9pondent au concept m\u00eame de centralit\u00e9. d\u00e8s lors, si, certes, le SDT vise \u00e0 encourager et privil\u00e9gier l\u2019urbanisation \u00e0 l\u2019int\u00e9rieur des centralit\u00e9s, il n\u2019a toutefois pas pour effet d\u2019emp\u00eacher la construction dans les zones qui, au plan de secteur, sont destin\u00e9es \u00e0 l\u2019urbanisation, ou d\u2019y imposer le respect de conditions \u00e0 ce point restrictives que ces zones deviendraient inconstructibles, les communes gardant une ma\u00eetrise suffisante de cette urbanisation et des mesures guidant celle-ci via l\u2019adoption d\u2019un SDC ou d\u2019un SDP.<\/p>\n
En outre, les d\u00e9limitations des centralit\u00e9s reprises dans la cartographie du SDT prennent n\u00e9cessairement en compte le zonage du plan de secteur, s\u2019agissant de zones constructibles, celles qui n\u2019y sont pas reprises pouvant \u00eatre int\u00e9gr\u00e9es dans les centralit\u00e9s qui seront fix\u00e9es ult\u00e9rieurement par les communes. \u00c0 l\u2019inverse, certaines centralit\u00e9s cartographi\u00e9es dans le SDT peuvent ne pas \u00eatre retenues par les communes, telles, par exemple, les centralit\u00e9s dans lesquelles la plupart des terrains sont d\u00e9j\u00e0 b\u00e2tis.<\/p>\n
D\u00e8s lors, pour le Conseil d’Etat, il n\u2019est pas d\u00e9montr\u00e9 que le SDT emporte une atteinte manifestement disproportionn\u00e9e aux prescriptions du plan de secteur, de nature \u00e0 annihiler toute marge d\u2019appr\u00e9ciation dans le chef de l\u2019autorit\u00e9 communale dans l\u2019adoption d\u2019un SDC ou d\u2019un SDP strat\u00e9giquement des priorit\u00e9s adapt\u00e9es au plan de secteur existant, aux circonstances locales ou aux projets d\u2019am\u00e9nagement futurs.<\/p>\n
En ce qui concerne la violation du principe d’autonomie communale, le Conseil d’Etat rel\u00e8ve qu’il ressort des consid\u00e9rations relatives \u00e0 la possibilit\u00e9 d’\u00e9laborer des centralit\u00e9s autres que celles pr\u00e9vues par le SDT qu\u2019il n\u2019est pas \u00e9tabli que les communes sont plac\u00e9es dans l\u2019impossibilit\u00e9 juridique ou mat\u00e9rielle de d\u00e9finir cartographiquement ou<\/p>\n
En ce qui concerne la violation du principe d’\u00e9galit\u00e9 (articles 10 et 11 de la Constitution), le Conseil d’Etat rappelle que le principe d\u2019\u00e9galit\u00e9 et de non-discrimination garanti par les articles 10 et 11 de la Constitution n\u2019exclut pas qu\u2019une diff\u00e9rence de traitement soit \u00e9tablie entre des cat\u00e9gories de personnes, pour autant qu\u2019elle repose sur un crit\u00e8re objectif et qu\u2019elle soit raisonnablement justifi\u00e9e. Ce principe s\u2019oppose, par ailleurs, \u00e0 ce que soient trait\u00e9es de mani\u00e8re identique, sans qu\u2019apparaisse une justification raisonnable, des cat\u00e9gories de personnes se trouvant dans des situations qui, au regard de la mesure critiqu\u00e9e, sont essentiellement diff\u00e9rentes.<\/p>\n
Il rappelle que Le principe g\u00e9n\u00e9ral de la motivation interne ou mat\u00e9rielle d\u2019un acte administratif impose que cet acte repose sur des motifs exacts, pertinents et admissibles, qui doivent r\u00e9sulter du dossier administratif sur la base duquel le Conseil d\u2019\u00c9tat doit \u00eatre en mesure d\u2019exercer le contr\u00f4le de l\u00e9galit\u00e9 qui lui incombe. L\u2019erreur manifeste d\u2019appr\u00e9ciation est celle qu\u2019une autre autorit\u00e9 administrative normalement prudente et diligente plac\u00e9e dans les m\u00eames circonstances n\u2019aurait pu commettre. Il n\u2019appartient pas au Conseil d\u2019\u00c9tat de substituer son appr\u00e9ciation \u00e0 celle de l\u2019autorit\u00e9 lorsqu\u2019elle exerce un pouvoir d\u2019appr\u00e9ciation discr\u00e9tionnaire. Lorsqu\u2019un requ\u00e9rant oppose \u00e0 la conception de l\u2019autorit\u00e9 sa propre conception, le Conseil d\u2019\u00c9tat n\u2019a pas \u00e0 privil\u00e9gier l\u2019une ou l\u2019autre. Il ne suffit donc pas de constater qu\u2019au regard des m\u00eames crit\u00e8res, telle autre mesure serait raisonnablement admissible ou m\u00eame meilleure, d\u00e8s lors qu\u2019il n\u2019appara\u00eet pas du dossier administratif que l\u2019autorit\u00e9 a commis une erreur manifeste d\u2019appr\u00e9ciation.<\/p>\n
Le Conseil d’Etat constate qu’il n\u2019est pas contest\u00e9 que les villes de Tournai et Mouscron ne partagent pas un tissu urbanis\u00e9 formant une conurbation et, par ailleurs, elles ne sont pas limitrophes. Partant, elles ne remplissent pas les conditions requises pour \u00eatre regroup\u00e9es et former un m\u00eame p\u00f4le. \u00c0 la supposer m\u00eame \u00e9tablie en l\u2019esp\u00e8ce, la circonstance que les villes de Mons et de La Louvi\u00e8re ont \u00e9t\u00e9 regroup\u00e9es pour former un bip\u00f4le alors qu\u2019elles ne partagent pas non plus un tissu urbanis\u00e9 formant une conurbation, est sans incidence sur la l\u00e9galit\u00e9 du SDT, les deuxi\u00e8me et troisi\u00e8me parties requ\u00e9rantes n\u2019\u00e9tant pas fond\u00e9es \u00e0 se plaindre de n\u2019avoir pas b\u00e9n\u00e9fici\u00e9 d\u2019un tel regroupement en se fondant sur les articles 10 et 11 de la Constitution, ceux-ci garantissant l\u2019\u00e9galit\u00e9 devant la loi et non l\u2019\u00e9galit\u00e9 dans l\u2019ill\u00e9galit\u00e9 ou dans l\u2019erreur.<\/p>\n
En ce qui concerne l’absence de r\u00e9ponses aux r\u00e9clamations et avis \u00e9mis dans le cadre de la phase de consultation, le Conseil d’Etat constate, en reprenant chaque grief et en mentionnant les diverses r\u00e9ponses apport\u00e9es, que l’arr\u00eat\u00e9, le rapport des incidences environnementales et\/ou le dossier administratif contiennent des r\u00e9ponses \u00e0 tous les griefs de motivation soulev\u00e9s par les requ\u00e9rantes.<\/p>\n
Pour ce qui concerne l’\u00e9valuation environnementale et l’obligation de standstill, contenue dans l’article 23 de la Constitution, \u00a0qui interdit au l\u00e9gislateur comp\u00e9tent de r\u00e9duire significativement, sans justification raisonnable, le degr\u00e9 de protection offert par la l\u00e9gislation applicable \u00e0 l’administr\u00e9, le Conseil d’Etat, apr\u00e8s avoir constat\u00e9 qu’il s’applique aussi aux actes administratifs, proc\u00e8de \u00e0 une analyse du rapport des incidences environnementales joint au SDT. Il d\u00e9duit de cette analyse que le rapport des incidences environnementales fournit une analyse suffisante de l’impact des centralit\u00e9s sur le territoire mais aussi que l’adaptation des crit\u00e8res encadrant la d\u00e9limitation des centralit\u00e9s a \u00e9t\u00e9 r\u00e9alis\u00e9\/adapt\u00e9 suite \u00e0 l’\u00e9tablissement dudit rapport des incidences environnementales et en en tenant compte.<\/p>\n
La d\u00e9claration environnementale r\u00e9alis\u00e9e \u00e0 l’occasion de l’adoption du SDT est \u00e9galement claire et motiv\u00e9e \u00e0 cet \u00e9gard.<\/p>\n
De plus, le rapport des incidences environnementales pr\u00e9sente l\u2019impact du projet de r\u00e9vision du SDT sur la diversit\u00e9 biologique, la faune et la flore en Wallonie. Il identifie l\u2019\u00e9tat initial de celles-ci, sp\u00e9cifiquement en ce qui concerne les habitats d\u2019int\u00e9r\u00eat communautaire, les for\u00eats, la conservation des esp\u00e8ces, les esp\u00e8ces exotiques envahissantes, le r\u00e9seau Natura 2000 et les sites naturels prot\u00e9g\u00e9s. Il explicite ensuite, sous le titre \u00ab \u00e9volution probable sans plan et enjeux du SDT \u00bb les impacts que pourrait avoir le SDT sur celle-ci.<\/p>\n
Il formule \u00e9galement des mesures correctrices et compl\u00e9mentaires.<\/p>\n
La d\u00e9claration environnementale expose, quant \u00e0 elle, ce qui suit : \u00ab En mati\u00e8re d\u2019impacts et d\u2019incidences, le RIE conclut que le projet de sch\u00e9ma de d\u00e9veloppement du territoire pr\u00e9sente une strat\u00e9gie \u00e9quilibr\u00e9e et positive et pr\u00e9cise diverses modifications \u00e0 apporter au SDT pour am\u00e9liorer son impact environnemental.<\/p>\n
Pour le Conseil d’Etat, il ressort de l\u2019ensemble des consid\u00e9rations qui pr\u00e9c\u00e8dent que le Gouvernement wallon a pu raisonnablement consid\u00e9rer que le SDT n\u2019est pas susceptible, par lui-m\u00eame, d\u2019affecter de mani\u00e8re significative des sites Natura 2000 situ\u00e9s dans ou \u00e0 proximit\u00e9 des centralit\u00e9s, \u00e9tant entendu qu\u2019il appartiendra aux communes, si elles l\u2019estiment n\u00e9cessaire au vu des sp\u00e9cificit\u00e9s locales, de d\u00e9finir d\u2019autres centralit\u00e9s ou d\u2019autres limites \u00e0 celles qui sont identifi\u00e9es dans la cartographie du SDT. Il s\u2019ensuit que c\u2019est au stade des initiatives communales ou pluricommunales ult\u00e9rieures qu\u2019une \u00e9valuation appropri\u00e9e des incidences sur l\u2019environnement\u00a0 devra \u00eatre r\u00e9alis\u00e9e et que l\u2019\u00e9valuation des incidences sur l\u2019environnement effectu\u00e9e sur le projet de SDT appara\u00eet ad\u00e9quate et suffisante.<\/p>\n
Il en conclut \u00e9galement qu’il n’est pas \u00e9tabli\u00a0que le SDT entra\u00eene une r\u00e9duction significative du degr\u00e9 de protection qu\u2019offraient les dispositions pr\u00e9existantes, en m\u00e9connaissance de l\u2019obligation de standstill contenue \u00e0 l\u2019article 23 de la Constitution. Partant, et compte tenu de ce qui pr\u00e9c\u00e8de, il n\u2019y a pas lieu de poser \u00e0 la Cour constitutionnelle la question pr\u00e9judicielle sugg\u00e9r\u00e9e par les parties requ\u00e9rantes.<\/p>\n