La Commission européenne a constaté que la République de Bulgarie n’avait pas communiqué, à l’expiration du délai de transposition fixé au 30 juin 2021, les mesures nécessaires pour se conformer à la directive 2018/2001 relative aux énergies renouvelables. En l’absence de toute information, la Commission a adressé à la Bulgarie une lettre de mise en demeure le 23 juillet 2021.
En réponse, la Bulgarie a indiqué en septembre 2021 que la directive serait transposée par une loi modifiant la loi nationale sur l’énergie produite à partir de sources renouvelables (ZEVI). Elle a précisé que le projet de loi était en cours d’élaboration, mais que son examen parlementaire dépendait des élections législatives prévues en novembre 2021. Les mois suivants, les autorités bulgares ont informé la Commission que les travaux se poursuivaient, tout en évoquant des difficultés liées notamment aux règles de l’Union en matière d’aides d’État.
Faute de progrès concrets et en l’absence de notification formelle des mesures de transposition, la Commission a adressé un avis motivé à la Bulgarie le 2 décembre 2021, puis a décidé de saisir la Cour de justice le 26 janvier 2023, plus de 18 mois après l’expiration du délai de transposition. La Bulgarie a continué à informer la Commission de l’avancement législatif, invoquant notamment la dissolution de l’Assemblée nationale et la tenue de nouvelles élections.
En novembre 2023, la Bulgarie a indiqué que la loi modifiant et complétant la ZEVI avait finalement été adoptée et était entrée en vigueur en octobre 2023, tout en précisant que les actes d’exécution étaient encore en cours. Elle a demandé à la Commission de se désister de son recours. La procédure a toutefois été suspendue puis reprise, notamment à la suite d’un arrêt rendu dans une autre affaire comparable.
En 2024 et 2025, la Bulgarie a produit de nouveaux éléments de preuve visant à démontrer la transposition complète de la directive. La Commission a toutefois estimé que plusieurs dispositions essentielles n’étaient pas encore transposées ou ne l’étaient que partiellement, et a refusé tout désistement ou règlement amiable. Malgré l’adoption en seconde lecture d’une nouvelle loi en mai 2025, la Commission a maintenu que la directive 2018/2001 n’avait toujours pas été intégralement transposée dans l’ordre juridique bulgare.
La Cour rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle l’existence d’un manquement doit être évaluée à la date d’expiration du délai fixé dans l’avis motivé adressé à l’État membre, sans tenir compte des mesures prises après ce délai. En l’espèce, l’article 36 de la directive 2018/2001 imposait aux États membres de transposer les dispositions nécessaires pour se conformer à cette directive au plus tard le 30 juin 2021 et d’en informer la Commission.
La Cour souligne que la transposition d’une directive implique l’adoption d’un acte positif contenant une référence à la directive ou accompagnée d’une telle référence lors de la publication officielle. Dans le cas de la Bulgarie, à l’expiration du délai de deux mois fixé dans l’avis motivé du 2 décembre 2021, l’État membre n’avait adopté ni communiqué toutes les mesures législatives, réglementaires et administratives requises, ce que la Bulgarie ne conteste pas substantiellement.
La Bulgarie a avancé des arguments de « force majeure », invoquant d’une part la pandémie de COVID-19 et, d’autre part, une « crise législative » liée aux dissolutions répétées de l’Assemblée nationale et aux élections successives. La Cour rejette ces arguments : la pandémie n’a affecté la Bulgarie qu’à partir de mars 2020 et n’a pas empêché la soumission d’un projet de loi avant l’expiration du délai ; quant à la « crise législative », elle ne concernait que les deux derniers mois du délai et ne peut justifier le retard.
En conclusion, la Cour constate que, du fait de son abstention à adopter les dispositions nécessaires et à les communiquer à la Commission à l’expiration du délai fixé, la République de Bulgarie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 36 de la directive 2018/2001.
La Cour a du se prononcer également sur une demande d’indemnité unique et une demande d’astreinte sur pied de l’article 260 du traité fondateur de l’Union européenne.
Pour la Cour, l’article 260, paragraphe 3, TFUE permet à la Commission de proposer à la Cour, lors d’un recours fondé sur l’article 258 TFUE, une somme forfaitaire ou une astreinte à infliger à un État membre qui n’a pas communiqué les mesures de transposition d’une directive adoptée selon une procédure législative. La Cour peut alors confirmer ces sanctions, dans la limite du montant proposé par la Commission, afin d’inciter l’État membre à se conformer à ses obligations.
Elle constate que, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, la Bulgarie n’avait pas communiqué à la Commission les mesures législatives, réglementaires et administratives nécessaires à la transposition complète de la directive 2018/2001. Ce manquement relève donc du champ d’application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE et justifie la procédure de sanction.
L’article 260, paragraphe 3, TFUE vise à accélérer la fin des manquements et à prévenir leur répétition. Il prévoit deux types de sanctions : la somme forfaitaire, pour punir la gravité et les conséquences du manquement, et l’astreinte journalière, pour inciter à mettre fin rapidement au manquement persistant.
En ce qui concerne la gravite du manquement, la Cour considère que l’absence totale de communication des mesures de transposition et le retard prolongé de la Bulgarie constituent un manquement grave. Bien que certaines dispositions aient été partiellement transposées, le retard a retardé la réalisation des objectifs de la directive, notamment la promotion des énergies renouvelables et la sécurité énergétique de l’Union, ce qui affecte à la fois les intérêts publics et privés.
En ce qui concerne la duree de l’infraction, celle-ci est évaluée à la date de clôture de la procédure. En l’espèce, le manquement a persisté plus de trois ans et dix mois après l’expiration du délai de transposition. La pandémie de COVID-19 peut partiellement expliquer ce retard, mais ne le justifie pas entièrement.
Pour déterminer le montant des sanctions, la Cour tient compte de la capacité financière de l’État membre, en particulier de son PIB, afin de garantir que la sanction soit dissuasive mais proportionnée. La population n’est pas un facteur déterminant pour ce calcul.
Compte tenu de la gravité du manquement, de sa durée et de l’importance des objectifs de la directive 2018/2001, la Cour juge approprié d’imposer à la Bulgarie une somme forfaitaire de 1 500 000 euros afin de prévenir la répétition de violations similaires à l’avenir.
La Cour considère également qu’une astreinte journalière est justifiée tant que le manquement persiste, afin de pousser la Bulgarie à adopter rapidement les mesures nécessaires. Elle fixe cette astreinte à 9 000 euros par jour, à compter de la date de prononcé de l’arrêt, jusqu’à la cessation complète du manquement.
Pour ces motifs, la Cour considère que :
1) En n’ayant pas, à l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé de la Commission européenne du 2 décembre 2021, adopté les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, et, partant, en n’ayant pas communiqué ces dispositions à la Commission, la République de Bulgarie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 36 de cette directive.
2) En n’ayant pas, à la date de l’examen des faits par la Cour, adopté les mesures nécessaires pour transposer dans son droit interne les dispositions de la directive 2018/2001 ni, partant, communiqué à la Commission européenne ces mesures, la République de Bulgarie a persisté dans son manquement.
3) La République de Bulgarie est condamnée à payer à la Commission européenne une somme forfaitaire d’un montant de 1 500 000 euros.
4) Dans le cas où le manquement constaté au point 1 persisterait à la date du prononcé du présent arrêt, la République de Bulgarie est condamnée à payer à la Commission européenne, à compter de cette date et jusqu’à ce que cet État membre ait mis un terme à ce manquement, une astreinte journalière d’un montant de 9 000 euros.
5) La République de Bulgarie est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission européenne.
Pour accéder à l’arrêt, suivez le lien : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A62023CJ0206&qid=1395932669976.