1. Objet de l’affaire
La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) est interrogée sur l’interprétation de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, dans le contexte de la réglementation applicable aux hébergements touristiques en Région de Bruxelles-Capitale. L’affaire porte principalement sur la compatibilité avec cette directive d’un régime d’autorisation préalable imposant notamment une attestation de conformité urbanistique et, dans certaines circonstances, un permis d’urbanisme pour exploiter un logement à des fins touristiques.
2. Les faits et rétroactes
Smartflats, une société active dans la location de logements de courte durée à Bruxelles, a introduit, le 10 septembre 2020, une déclaration préalable pour exploiter un hébergement touristique. Sa demande a été déclarée irrecevable en novembre 2021, car le dossier était incomplet et aucun numéro d’enregistrement ne lui avait été délivré.
Smartflats a rencontré des difficultés pour obtenir l’attestation de sécurité incendie, notamment parce que les autorités considéraient qu’une attestation de conformité urbanistique était également nécessaire. Malgré plusieurs démarches, la société n’a pas obtenu les documents requis. Les autorités lui ont donc ordonné, en novembre 2022, de cesser immédiatement l’exploitation de l’hébergement. Smartflats a néanmoins poursuivi son activité.
En juillet 2023, Smartflats a saisi le tribunal de première instance francophone de Bruxelles pour demander la levée de l’ordre de cessation. Sa demande a été rejetée en novembre 2023, et la Région de Bruxelles-Capitale a obtenu que l’interdiction soit assortie d’une astreinte. Smartflats a alors interjeté appel devant la cour d’appel de Bruxelles, en soutenant notamment que les obligations relatives à la sécurité incendie et à la conformité urbanistique étaient contraires à la directive européenne 2006/123 sur les services.
La cour d’appel considère que le régime d’autorisation poursuit des objectifs légitimes, notamment la protection des touristes et de l’environnement urbain. Elle s’interroge toutefois sur sa proportionnalité et sur la clarté des règles applicables. En particulier, la distinction entre un logement et un établissement hôtelier peut entraîner des incertitudes, notamment lorsque les autorités communales disposent d’une marge d’appréciation pour déterminer si un permis d’urbanisme est nécessaire.
La cour d’appel demande à la Cour de justice de préciser si la directive 2006/123 s’applique aux règles d’urbanisme lorsqu’elles influencent l’accès à une activité touristique, et si le régime bruxellois de déclaration préalable et d’enregistrement est proportionné. Elle souhaite également savoir si l’exigence d’une attestation de conformité urbanistique respecte les principes de clarté, d’objectivité et de sécurité juridique, ainsi que les garanties procédurales imposées par le droit européen. Enfin, elle demande si, en cas d’illégalité de cette exigence, seule cette condition doit être écartée ou si l’ensemble du régime d’autorisation doit être remis en cause.
3. Le raisonnement de la Cour
La première question concerne l’applicabilité de la directive 2006/123 à une réglementation nationale relative à l’aménagement du territoire et à l’urbanisme, qui détermine notamment la destination des immeubles. En principe, les règles d’urbanisme générales, applicables tant aux professionnels qu’aux particuliers, échappent au champ d’application de cette directive lorsqu’elles ne réglementent pas spécifiquement l’accès à une activité de service ou son exercice. Toutefois, la Cour souligne que cette exclusion ne s’applique pas lorsque les règles urbanistiques constituent une composante du régime d’autorisation encadrant spécifiquement l’activité d’hébergement touristique.
En Région de Bruxelles-Capitale, l’exploitation d’un hébergement touristique suppose une déclaration préalable et l’enregistrement auprès des autorités régionales compétentes. Cet enregistrement nécessite notamment la production d’une attestation de conformité urbanistique. Lorsque le logement initialement destiné à l’habitation résidentielle est exploité comme un établissement hôtelier, un permis d’urbanisme peut également être requis pour modifier sa destination. La Cour considère donc que ces exigences urbanistiques, lorsqu’elles conditionnent l’accès à l’activité d’hébergement touristique, relèvent du champ d’application de la directive Services.
La troisième question porte sur la conformité du régime d’autorisation préalable aux articles 9 et 10 de la directive 2006/123. Selon l’article 9, un tel régime doit être non discriminatoire, justifié par une raison impérieuse d’intérêt général et proportionné à l’objectif poursuivi. La Cour reconnaît que la protection des touristes et celle de l’environnement urbain, notamment en matière de logement, constituent des raisons impérieuses d’intérêt général susceptibles de justifier un régime d’autorisation préalable.
La reconnaissance d’objectifs légitimes ne suffit cependant pas à rendre le régime automatiquement conforme au droit de l’Union. Conformément au principe de proportionnalité, le dispositif doit être adapté à la réalisation de ces objectifs et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire. Il faut notamment vérifier si des mesures moins contraignantes, telles qu’un système de déclaration accompagné de contrôles a posteriori, permettraient d’assurer une protection équivalente. Cette appréciation appartient à la juridiction nationale, à laquelle la Cour fournit des indications pour examiner les circonstances concrètes.
S’agissant de la sécurité des touristes, les autorités belges invoquent notamment la nécessité de contrôler préalablement la sécurité incendie, le casier judiciaire des exploitants, la souscription d’une assurance et le respect des normes minimales d’habitabilité et de salubrité. La Cour précise toutefois que, si d’autres réglementations garantissent déjà le respect des normes de sécurité, d’habitabilité et de salubrité, leur existence doit être prise en compte pour apprécier la nécessité du régime d’autorisation préalable. De même, l’existence de systèmes de déclaration et de contrôles a posteriori dans les Régions flamande et wallonne constitue un indice de la possibilité d’atteindre un niveau de protection similaire par des moyens moins restrictifs.
La Cour admet qu’un régime d’autorisation préalable puisse contribuer à lutter contre la transformation des logements résidentiels en hébergements touristiques et contre l’augmentation des loyers. Sa nécessité doit néanmoins être étayée par des éléments objectifs, tels que des études démontrant l’incidence significative des hébergements touristiques sur l’offre de logements ou sur le niveau des loyers. La portée géographique du dispositif doit également être examinée : une application uniforme à toute la Région de Bruxelles-Capitale pourrait être disproportionnée si les tensions sur le marché locatif ne concernent que certaines communes ou certains quartiers. Enfin, la Cour considère que l’objectif de protection du logement ne justifie pas l’imposition de cette obligation aux biens constituant la résidence principale de l’exploitant, lorsque leur exploitation touristique temporaire ou partielle n’affecte pas le marché locatif de longue durée.
Les articles 10, paragraphes 1 et 2, de la directive Services exigent que les critères d’octroi des autorisations soient notamment clairs, objectifs, non ambigus, transparents et accessibles. La Cour précise que les règles nationales et les circulaires ministérielles peuvent encadrer l’appréciation des autorités communales, même si ces circulaires ne possèdent pas de valeur normative. Il appartient toutefois à la juridiction nationale de vérifier si ces instruments permettent aux exploitants de déterminer de manière prévisible les circonstances dans lesquelles une activité d’hébergement touristique entraîne un changement de destination du bien. Si les communes disposent d’un pouvoir discrétionnaire leur permettant de décider selon de simples considérations d’opportunité, sans critères suffisamment précis, le régime ne respecte pas les exigences de la directive.
La Cour rappelle que les demandes d’attestation de conformité urbanistique doivent être traitées dans un délai raisonnable, fixé et rendu public à l’avance. En cas de refus, la décision doit être motivée et pouvoir faire l’objet d’un recours devant une juridiction ou une autre instance compétente. Ces garanties s’appliquent à la procédure de délivrance de l’attestation elle-même, et pas uniquement à celle de l’autorisation d’exploitation touristique. Par ailleurs, si le régime général d’autorisation est conforme à la directive, mais que l’exigence d’une attestation urbanistique ne l’est pas, la juridiction nationale doit vérifier si cette exigence peut être séparée du reste du régime. Si elle est détachable, seule cette condition doit être écartée ; dans le cas contraire, l’ensemble du régime doit être laissé inappliqué.
La CJUE conclut que la directive 2006/123 s’applique aux règles d’urbanisme qui constituent une composante du régime d’autorisation préalable des hébergements touristiques. Elle admet qu’un tel régime puisse être justifié par la protection des touristes et du logement, à condition qu’il soit nécessaire et proportionné. Les critères d’autorisation doivent être transparents, accessibles, clairs et objectifs, et les procédures doivent offrir des garanties effectives de délai, de motivation et de recours. Enfin, lorsqu’une condition particulière du régime est incompatible avec la directive, elle doit être écartée si elle est détachable du reste du dispositif. L’arrêt établit ainsi un équilibre entre la compétence des autorités nationales en matière d’urbanisme et de politique du logement et le respect de la liberté de prestation des services dans le marché intérieur.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit :
1) L’article 2 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur, lu en combinaison avec le considérant 9 de celle-ci,
doit être interprété en ce sens que :
cette directive s’applique à une réglementation nationale relative à l’aménagement du territoire et à l’urbanisme qui détermine notamment la destination des immeubles et s’applique formellement tant aux prestataires d’une activité de service qu’aux personnes agissant à titre privé, dès lors que, combinée aux dispositions d’une autre réglementation nationale instituant un régime d’autorisation préalable régissant l’accès à l’activité d’hébergement touristique, elle constitue l’une des composantes de ce régime.
2) L’article 9, paragraphe 1, sous b) et c), de la directive 2006/123
doit être interprété en ce sens que :
il ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui, pour des motifs visant à protéger les touristes ainsi que l’environnement urbain, impliquant le logement, soumet l’activité d’hébergement touristique à un régime d’autorisation préalable, pour autant que, en tenant compte, notamment, de sa portée géographique et de son incidence sur les besoins résidentiels des zones urbaines dans lesquelles il s’applique, ce régime soit nécessaire pour la réalisation de ces objectifs et que ces derniers ne puissent pas être réalisés par une mesure moins contraignante, notamment parce qu’un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle.
3) L’article 10, paragraphes 1 et 2, sous d) à g), de la directive 2006/123
doit être interprété en ce sens que :
il ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui soumet l’activité d’hébergement touristique à un régime d’autorisation préalable, lequel impose notamment la présentation d’une attestation de conformité urbanistique relative au bien immobilier concerné, dont l’octroi est subordonné, en vertu de la réglementation nationale en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme, à la délivrance d’un permis d’urbanisme lorsque l’exploitation de ce bien à des fins d’hébergement touristique implique un changement de sa destination de « logement » en « établissement hôtelier » et que l’exploitation d’un tel logement à des fins d’hébergement touristique est susceptible d’être qualifiée d’« établissement hôtelier », pour autant que les conditions d’octroi de cette attestation et, le cas échéant, d’un permis d’urbanisme soient conformes aux exigences fixées par cette disposition et que ces obligations puissent être satisfaites dans des conditions transparentes et accessibles. La circonstance que l’autorité communale dispose d’un pouvoir d’appréciation s’agissant de la qualification dudit bien n’est pas incompatible avec l’article 10, paragraphes 1 et 2, de la directive 2006/123, dès lors que ce pouvoir est suffisamment encadré par de telles exigences et soumis à des garanties permettant de prévenir son exercice arbitraire.
4) L’article 10, paragraphe 6, et l’article 13, paragraphe 3, de la directive 2006/123
doivent être interprétés en ce sens que :
une réglementation nationale qui soumet l’activité d’hébergement touristique à un régime d’autorisation préalable, qui impose la présentation d’une attestation délivrée par les autorités communales compétentes, confirmant que cet hébergement est établi dans le respect de la réglementation relative à l’aménagement du territoire et à l’urbanisme, doit prévoir, pour le traitement d’une demande visant la délivrance d’une telle attestation, un délai raisonnable fixé et rendu public à l’avance, une obligation de motivation de la part de ces autorités lors de l’adoption d’une décision refusant la délivrance d’une telle attestation et la possibilité d’introduire un recours contre une telle décision.
5) L’article 9, paragraphe 1, et l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2006/123
doivent être interprétés en ce sens que :
lorsqu’un régime d’autorisation préalable, régissant l’accès à l’activité d’hébergement touristique, est conforme aux obligations énoncées à cet article 9, paragraphe 1, mais que la condition de présenter une attestation de conformité urbanistique, faisant partie de ce régime, ne respecte pas les obligations énoncées à cet article 10, paragraphe 2, ces dispositions exigent l’inapplicabilité de cette seule condition pour autant que celle-ci est détachable du reste dudit régime d’autorisation préalable.
Pour accéder à l’arrêt, suivez le lien : https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document/C/2024/C-0813-24-00000000RP-01-P-01/ARRET/328428-FR-1-html.