Par arrêt du 26 février 2025 (Affaire C-824/24 – Commission c. Belgique), la Cour de justice de l’Union européenne déclare la « garantie d’achèvement » prévue par la loi Breyne contraire aux articles 16 (libres prestations des services) et 23 (assurances et garanties professionnelles) de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur.
Le 7 avril 2022, la Commission européenne a adressé une lettre au Royaume de Belgique pour s’interroger sur la compatibilité de l’article 12 de la loi Breyne avec les articles 16 et 23 de la directive 2006/123 relative aux services. Suivant la Commission, le fait que les entrepreneurs agréés doivent constituer un cautionnement équivalant à 5 % du prix total du bâtiment, tandis que les entrepreneurs non agréés doivent fournir une garantie financière correspondant à 100 % du prix total (article 12 de la loi Breyne) créerait une différence qui désavantagerait les entrepreneurs non agréés et limiterait la libre prestation de services, notamment pour les entreprises établies dans d’autres États membres qui souhaiteraient intervenir en Belgique.
La Commission estimait également que cette obligation de garantie de 100 % n’était pas conforme à l’article 23 de la directive 2006/123 qui n’autorise les États membres à exiger une garantie financière que dans l’hypothèse où si celle-ci est proportionnée au risque lié à l’activité exercée. Pour la Commission, imposer une garantie équivalente à l’intégralité du prix du bâtiment aux entrepreneurs non agréés, alors que les entrepreneurs agréés ne doivent garantir que 5 %, ne respecterait pas ce principe de proportionnalité.
En réponse, la Belgique soutenait que l’agréation atteste de la solvabilité et de la capacité technique et financière des entrepreneurs, ce qui justifie une garantie plus faible pour ceux qui en disposent. Pour les entrepreneurs non agréés, la garantie de 100 % serait nécessaire afin de protéger les consommateurs, faute de pouvoir évaluer leur solvabilité. La Commission jugeant ces arguments insuffisants a adressé une lettre de mise en demeure en février 2023, suivie d’un avis motivé en novembre 2023. La Belgique n’ayant pas modifié sa position, la Commission a finalement introduit un recours contre elle le 3 décembre 2024.
La Cour de justice considère que le mécanisme de la garantie d’achèvement prévu à l’article 12 de la loi Breyne constitue bien une « exigence » au sens de la directive, car elle subordonne l’exercice d’une activité de construction immobilière en Belgique à une condition supplémentaire. Cette exigence est susceptible de restreindre la libre prestation de services pour les prestataires établis dans d’autres États membres.
La Cour confirme la position de la Commission tant en ce qui concerne la violation des l’article 14 que de l’article 23 de la directive.
En ce qui concerne la violation de l’article 16 de la directive 2006/123, la Cour rappelle que cet article permet aux États membres d’imposer certaines exigences pour la prestation de services uniquement si elles sont justifiées par des motifs précis : l’ordre public, la sécurité publique, la santé publique ou la protection de l’environnement, et à condition qu’elles respectent les principes de non-discrimination, de nécessité et de proportionnalité.
Pour la Cour ces motifs d’ordre public ou de sécurité publique supposent l’existence d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société. Or, la Belgique ne démontre pas que l’obligation de garantie de 100 % vise à prévenir une telle menace. En outre, la protection des consommateurs ne peut pas être invoquée pour justifier cette restriction, car la directive prévoit de manière exhaustive les motifs admissibles pour limiter la libre prestation de services, et cette justification n’en fait pas partie.
La Cour en conclut qu’en imposant une garantie de 100 % aux entrepreneurs non agréés, elle a manqué aux obligations prévues par l’article 16 de la directive 2006/123.
En ce qui concerne la violation de l’article 23, la Cour rappelle qu’il impose deux conditions : l’existence d’un risque direct lié à la prestation de services et la proportionnalité de la garantie par rapport à ce risque.
Elle reconnaît que l’activité de construction peut entraîner un risque financier pour les consommateurs en cas de faillite de l’entrepreneur. Cependant, elle constate que la différence entre une garantie de 100 % et un cautionnement de 5 % ne correspond pas de manière cohérente à l’objectif de protection des consommateurs.
En effet, la réglementation aboutit paradoxalement à protéger davantage les acquéreurs qui contractent avec un entrepreneur non agréé qu’avec un entrepreneur agréé. En outre, pour la Cour, d’autres mécanismes de la loi Breyne, comme le transfert progressif de propriété et le paiement échelonné des travaux, offrent déjà une protection aux consommateurs.
Dès lors, la Cour estime que l’obligation de garantie de 100 % est disproportionnée et dépasse ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi, ce qui constitue une violation de l’article 23 de la directive 2006/123. Pour la Cour, l’article 12 de la loi Breyne viole donc bien l’aricle 23 de la directive.
En conséquence, la Cour conclut que la Belgique a manqué à ses obligations découlant des articles 16 et 23 de la directive 2006/123. Elle juge que l’obligation imposée aux entrepreneurs non agréés de fournir une garantie d’achèvement de 100 % du prix total du bâtiment constitue une restriction injustifiée et disproportionnée à la libre prestation de services.
Pour accéder à l’arrêt, suivez le lien : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:62024CJ0824